ירושלים על המשבצת - האם תוכנית הבנייה העירונית תואמת את תמ"א 38?
תוכנית המתאר החדשה של ירושלים, המכונה "תוכנית ירושלים 2020", מעוררת דיון סוער בקרב תושבי העיר, מתכננים ומומחים לתחום ההתחדשות העירונית. השאלה המרכזית העומדת על הפרק היא האם התוכנית עולה בקנה אחד עם עקרונות ומטרות התוכנית הארצית לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה, הידועה בכינויה תמ"א 38. בחינה מעמיקה של הסוגיה מגלה תמונה מורכבת.
רקע ופרטי התכנית העירונית
תוכנית ירושלים 2020, שאושרה לאחרונה על ידי הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה, נועדה להתוות את מדיניות הפיתוח של העיר בשני העשורים הקרובים. בין היעדים המרכזיים של התוכנית: הוספת כ-60,000 יחידות דיור חדשות, פיתוח תשתיות תחבורה ושטחי תעסוקה, וחיזוק מעמדה של ירושלים כבירת ישראל.
עם זאת, התוכנית מציבה מגבלות משמעותיות על בנייה לגובה באזורים נרחבים של העיר, בעיקר בשכונות הוותיקות במרכז וסביב העיר העתיקה. מגבלות אלו נובעות בין השאר משיקולי שימור המורשת הארכיטקטונית הייחודית של העיר, והרצון למנוע פגיעה בקו הרקיע ובאופי השכונות ההיסטוריות.
ההשלכות על יישום תמ"א 38
ההגבלות על בנייה לגובה מעוררות חשש בקרב מומחים שתוכנית ירושלים 2020 תקשה משמעותית על מימוש תמ"א 38 בחלקים נרחבים של העיר. תמ"א 38 מאפשרת לבעלי מבנים ישנים לחזק את הבניין מפני רעידות אדמה, תוך הוספת קומות ויחידות דיור חדשות. המנגנון של תוספת הזכויות נועד לתמרץ יזמים להשקיע בפרויקטי חיזוק מורכבים ויקרים.
"המגבלות שמטילה תוכנית המתאר החדשה יוצרות מצב בעייתי", מסביר עו"ד ירון גולדברג, מומחה לתחום המקרקעין. "בחלק גדול מהאזורים העירוניים, המגבלות על בנייה לגובה יגרמו לכך שלא יהיה די ערך כלכלי בתוספות הקומות המותרות בתמ"א 38 כדי להניע קבלנים לבצע פרויקטים. המשמעות היא שבניינים רבים לא יזכו לחיזוק נגד רעידות אדמה, וההזדמנות להגדיל את היצע הדיור תוחמץ".
הבעיה חריפה במיוחד בשכונות כמו נחלאות, רחביה וטלביה. אלו אזורים הבנויים ברובם מבניינים ישנים ורעועים מבחינה קונסטרוקטיבית, ונמצאים באזור העתידים הסייסמיים של ישראל. אך בשל אופיין ההיסטורי והאדריכלי הייחודי, התוכנית מטילה עליהן מגבלות בנייה משמעותיות. לפי הערכת עיריית ירושלים, כ-70% מהמבנים המיועדים לחיזוק במרכז העיר לא יוכלו לעבור תמ"א 38 בהתאם למגבלות התוכנית.
האיזון הנדרש: שימור מול בטיחות והתחדשות
הקונפליקט בין תוכנית ירושלים 2020 לבין תמ"א 38 משקף מתח מובנה בין ערכי שימור אורבני לבין הצורך בהתחדשות עירונית ובטיחות מבנים. מצד אחד, לירושלים מאפיינים אדריכליים ונופיים ייחודים, המהווים חלק מהותי מזהותה ומערכי המורשת שלה. שימור המרקם הבנוי ההיסטורי היא בעלת חשיבות עליונה. מצד שני, העדפת השימור על פני חיזוק מבנים עשויה לסכן בטווח הארוך את חיי התושבים ולהקשות על פיתוח העיר, במיוחד לנוכח הביקוש הגובר לדיור.
"אנחנו עומדים בפני דילמה אמיתית", אומר האדריכל דוד קרויאנקר, ממובילי התנועה לשימור אורבני בירושלים. "העיר חייבת לשקול בזהירות כיצד לאזן בין הרצון לשמר את המורשת הבנויה שלה, לבין האחריות להגן על חיי התושבים ולאפשר לעיר להתפתח ולצמוח. על תכנית המתאר למצוא את נקודת האיזון הזו, ולהציע מנגנונים תכנוניים וכלכליים שיאפשרו הן שימור והן חיזוק מבנים והתחדשות עירונית".
פתרונות אפשריים ודוגמאות מהעולם
המתח שבין שימור לבין פיתוח וחיזוק מבנים אינו ייחודי לירושלים. ערים היסטוריות רבות ברחבי העולם מתמודדות עם אתגרים דומים, ופיתחו פתרונות יצירתיים ליישוב הסתירה לכאורה. ניתן ללמוד מניסיונן ולאמץ פרקטיקות רלוונטיות לירושלים:
- העברת זכויות בנייה: שיטה זו, הנהוגה בערים כמו ניו יורק ולונדון, מאפשרת לבעלי מבנים היסטוריים להעביר את זכויות הבנייה הלא מנוצלות שלהם למגרשים אחרים בעיר, תמורת השקעה בשימור האתר המקורי. כך, בעלי הנכס מפוצים על "הקפאת" הפיתוח, והעירייה יכולה לנתב את הזכויות לאזורים שבהם התוספת רצויה מבחינה תכנונית.
- מנגנוני איחוד וחלוקה: תוכנית ירושלים 2020 יכולה להקצות אזורים נרחבים לאיחוד מגרשים במטרה לייצר מתחמי תמ"א 38 גדולים יותר, שהתמורות בהם יכסו את עלויות החיזוק. זאת, במקביל לשמירה על מגבלות בנייה נקודתיות באתרים רגישים ובעלי ערך לשימור.
- תמריצים כלכליים ממוקדים: בדומה למודל ה-TDR בארה"ב, עיריית ירושלים יכולה להציע תמריצים כלכליים נדיבים לחיזוק מבנים באזורים ההיסטוריים. אלו עשויים לכלול הקלות מס, מענקים והלוואות בתנאים נוחים, שיסייעו בכיסוי הפער הכלכלי בפרויקטי תמ"א 38 מוגבלי זכויות בנייה.
סביר להניח שהשילוב של כלים אלו ואחרים, תוך כדי הידברות מתמשכת עם הציבור, יאפשרו למצוא נוסחה מאוזנת שתקדם את יעדי תמ"א 38 במקביל לשימור ערכיה הייחודיים של ירושלים.
לקחים והשלכות רוחביות
המקרה של ירושלים ותוכנית המתאר שלה מחדדת אתגר מהותי העומד בפני ערים היסטוריות רבות בישראל, שנדרשות לשלב בין שימור לבין ציפוף והתחדשות עירונית. יש לגבש לגביהן מדיניות ארצית המכירה בנסיבות הייחודיות ומציעה ארגז כלים תכנוניים וכלכליים מותאמים.
ברמה העקרונית, המקרה של ירושלים מזכיר לנו שתמ"א 38, על אף היותה מנוף חיוני, אינה יכולה להתקיים בחלל ריק תכנוני. יש לשלבה ולהתאימה לתוכניות המתאר המקומיות והמחוזיות הרלוונטיות, תוך איזון מושכל בין הצרכים והאינטרסים השונים.
בהסתכלות צופה פני עתיד, ברור כי נדרשת חשיבה מערכתית ויצירתית כדי לקדם את התחדשות הערים ההיסטוריות בישראל מחד, ולשמר את ייחודן התרבותי והמורשתי מאידך. השאיפה הזו לאיזון הוגן היא אתגר מרתק עבור כל העוסקים בתחום, החל ממתכננים וכלה במקבלי ההחלטות ברמה המקומית והלאומית. היכולת לענות על אתגר זה תעצב במידה רבה את דמותן של ערינו בעשורים הבאים.
