תמ"א 38: האם תוספת שטח לדיירים היא הכרחית?

הדילמה המרחבית-כלכלית של תמ"א 38: האם תוספת השטח לדירות הדיירים היא מנוע או חסם להתחדשות עירונית?

אחד המאפיינים הבולטים והמעוררי דיון של פרויקטי תמ"א 38 הוא מתן תוספת שטח לדירות הדיירים הקיימים. מנכ"ל רשות מקרקעי ישראל טוען כי תוספת זו אינה הכרחית ואף עלולה לפגוע בהיקפי הבנייה הכלל-ארציים, בעוד גורמים אחרים בענף רואים בה זכות בסיסית ותנאי להיתכנות כלכלית. בחינה מעמיקה של סוגיה זו חיונית להבנת עתיד ההתחדשות העירונית בישראל, ובפרט באזורי הביקוש המוגבלים בעתודות קרקע.

תכנית המתאר הארצית לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה, תמ"א 38, שהגיעה לאחרונה לסיום דרכה במתכונתה המוכרת והוחלפה על ידי מנגנונים אחרים במסגרת חוק ההתחדשות העירונית, תרמה בשנות פעילותה לחיזוקם של אלפי מבנים ולהוספת עשרות אלפי יחידות דיור למלאי הדירות בישראל. הצלחתה נבעה, במידה רבה, מהמודל הכלכלי שיצרה, המבוסס על הענקת זכויות בנייה עודפות ליזמים, ששוויין הכלכלי אמור היה לממן את עבודות החיזוק, השדרוג, ומתן תמורות לדיירים הקיימים. תמורה נפוצה ומשמעותית שניתנה לדיירים במסגרת פרויקטי תמ"א 38 היתה תוספת שטח לדירתם הקיימת, לרוב בהיקף של 12 מ"ר ואף יותר, נוסף על שדרוג המבנה המשותף.

סוגיית תוספת השטח לדירות הדיירים מעוררת דיון ער בקרב מקבלי החלטות, מתכננים, יזמים, ושמאים. בלב הדיון עומדת השאלה: האם תוספת שטח זו היא רכיב חיוני בהבטחת היתכנות כלכלית של פרויקטים ובהנעת דיירים לחתום על הסכמי התחדשות, או שמא היא מהווה "מותרות" הפוגעת ביכולת להוסיף מספר מקסימלי של יחידות דיור חדשות (דירות יזם) הנדרשות כל כך בשוק הנדל"ן הישראלי?

עמדת רשות מקרקעי ישראל: התייעלות מרחבית ואופטימיזציה של זכויות בנייה

מנכ"ל רשות מקרקעי ישראל (רמ"י), ינקי קוינט, הציג לאחרונה עמדה ברורה בסוגיה זו, המעוגנת בתפיסה רחבה יותר של אופטימיזציה מרחבית וניצול יעיל של עתודות הקרקע המוגבלות של ישראל, בפרט באזורי הביקוש. לטענתו, אין הכרח שתמורת דיירים בפרויקטי התחדשות עירונית תכלול בהכרח תוספת שטח לדירת התמורה. הוא הדגיש כי קבלת דירה חדשה, מודרנית, בטוחה ומפוקחת, בבניין מחודש או חדש לחלוטין, מהווה כשלעצמה הטבה כלכלית משמעותית לדייר, ששוויה מוערך במאות אלפי שקלים (ואף יותר), והיא עולה בהיקפה על הטבות הניתנות במסגרת תכניות ממשלתיות אחרות כמו "מחיר למשתכן".

קוינט סבור כי בשוק הנדל"ן הישראלי, המתאפיין במחסור חריף בקרקע זמינה לבנייה באזורי הביקוש, ועל רקע הצורך הדחוף בהגדלת היצע יחידות הדיור, יש לשקול מודלים כלכליים אחרים בפרויקטי התחדשות עירונית. במקום "לבזבז" זכויות בנייה על הגדלת דירות הדיירים הוותיקים, אותן זכויות יכולות לשמש לבניית יחידות יזם נוספות – שיגדילו את סך יחידות הדיור החדשות בבניין ובסופו של דבר במרחב העירוני. לדבריו, קיימות מאות אלפי יחידות דיור פוטנציאליות שניתן להוסיף במתחמים של התחדשות עירונית באזורי הביקוש, ומימוש פוטנציאל זה באמצעות הגדלת מספר יחידות היזם, גם אם על חשבון תוספות שטח לדיירים, יתרום משמעותית לפתרון מצוקת הדיור ויסייע בהתמודדות עם מחירי הדירות הגבוהים. התמקדות זו בניצול מקסימלי של זכויות הבנייה הקיימות מפחיתה גם את הצורך של יזמים (או של הרשות המקומית מטעמם) לבקש הקצאת קרקעות משלימות מרמ"י כדי ליצור כדאיות לפרויקט.

הצד השני של המטבע: זכויות הדיירים והיתכנות כלכלית בפועל

מנגד, גורמים רבים בענף הנדל"ן, ובראשם עורכי דין המייצגים דיירים, שמאי מקרקעין, וכן נציגי ציבור של בעלי דירות, טוענים כי תוספת השטח לדיירים אינה "מותרות" אלא רכיב חיוני, הן מבחינת זכויות הדיירים והן מבחינת היתכנותם הכלכלית של פרויקטים רבים:

• פיצוי על אי-נוחות ועלויות: פרויקט התחדשות עירונית כרוך באי-נוחות רבה עבור הדיירים הקיימים. במסלול הריסה ובנייה מחדש, הדיירים נאלצים לעזוב את ביתם ולעבור לדיור חלופי למשך תקופת הבנייה (לרוב שנתיים-שלוש), הכרוכה במעברים, אריזה ופריקה, והתרגלות לסביבה חדשה. גם במסלול חיזוק ותוספת, הדיירים נשארים בבניין במהלך הבנייה, אך סובלים מרעש, אבק, הגבלות תנועה, ושינויים זמניים באורח החיים. תוספת השטח לדירה נתפסת כפיצוי ראוי על אי-נוחות זו ועל עלויות נלוות (אף שהיזם מממן לרוב שכר דירה בדיור חלופי ועלויות מעבר בסיסיות).
• רכיב הכרחי במודל הכלכלי: בפרויקטים רבים, בפרט כאלה במבנים ישנים מאוד הדורשים השקעות גבוהות בחיזוק תשתיות (ביוב, חשמל, מים) או כאלה הממוקמים באזורים שבהם שווי הקרקע אינו גבוה במיוחד (אך עדיין נדרש חיזוק מבני), היתכנותו הכלכלית של הפרויקט עבור היזם תלויה לא רק במספר יחידות היזם שניתן לבנות ולמכור, אלא גם בפער בין עלויות הבנייה הכוללות לבין התמורה לדיירים. אפשרות להעניק לדיירים תוספת שטח משמעותית מהווה לעיתים רכיב הכרחי ביצירת עסקה שהיא אטרקטיבית מספיק לדיירים (כדי שיחתמו על ההסכם ויגיעו לרוב הנדרש), ועדיין כדאית ליזם בפרמטרים המקובלים בשוק (שולי רווח סבירים).
• זכות הקניין וחלוקת ההשבחה: דיירים רבים רואים את הקרקע שעליה עומד הבניין כנכס משותף שלהם, ואת פוטנציאל הבנייה הנוסף המוקנה בתמ"א 38 כהשבחה הנובעת מאותו נכס. הם מצפים לקבל חלק מאותה השבחה, לעיתים בצורת הגדלת דירתם, ולא רק בצורת דירה חדשה באותו גודל בערך. תפיסה זו מעוגנת גם במציאות שבה ערך דירתם לאחר הפרויקט צפוי לעלות משמעותית, בין היתר בזכות תוספת השטח.

פרויקט בורוכוב בגבעתיים – תוספת שטח כרכיב בהיתכנות כלכלית

הדוגמה מפרויקט תמ"א 38 ברחוב בורוכוב בגבעתיים, שבוצע על ידי חברת "אאורה ישראל", ממחישה את האופן שבו תוספת שטח משמעותית לדיירים היוותה רכיב קריטי בהיתכנות הכלכלית של הפרויקט באותו מיקום ובאותם תנאים תכנוניים. בפרויקט זה נהרס בניין בן 12 דירות והוקם בניין חדש בן 18 דירות (תוספת של 6 דירות יזם), כאשר כל דייר קיבל דירה חדשה עם תוספת שטח של כ-20 מ"ר. עלויות החיזוק והבנייה מחדש במבנה ישן, יחד עם שווי הקרקע באזור (שגבעתיים מצויה באזורי ביקוש אך לרוב אינה תל אביב), יצרו ככל הנראה מצב שבו ללא תוספת שטח משמעותית זו לדיירים, הפרויקט לא היה אטרקטיבי מספיק עבורם לחתימה על הסכם, או שהיה פחות כדאי ליזם במסגרת אחוזי הרווח המקובלים בענף. המודל הכלכלי "נסגר" בזכות שילוב של מספר יחידות יזם מוגדל יחד עם תוספת שטח משמעותית לדיירים.

נתונים ארציים והשפעת תוספת השטח על היצע הדיור

נתוני הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית על הגידול בהיקפי פעילות תמ"א 38 בשנים האחרונות (כפי שצוין קודם, למעלה מ-5,000 מבנים בשלבי תכנון וביצוע בסוף 2022, עם צפי ל-75,000 יחידות דיור חדשות) מעודדים מצד אחד, ומצביעים על היכולת של המודל להניע פעילות רחבה. אולם, מרבית פעילות זו התרכזה באזורים שבהם שווי הקרקע גבוה מספיק כדי לאפשר מודל הכולל הן יחידות יזם והן תוספות שטח לדיירים.

השאלה המרחבית-כלכלית נותרת בעינה: האם באזורים שבהם שווי הקרקע נמוך יותר, וקיימת מצוקת דיור קשה יותר, מוכנים הדיירים (והמדינה צריכה לעודד אותם) לוותר על תוספת שטח משמעותית בתמורה להיתכנות כלכלית של הפרויקט בכלל? מנגד, האם ויתור על תוספת שטח לדיירים באזורי ביקוש מרכזיים יפגע באטרקטיביות של הפרויקטים עבור הדיירים ויאט את קצב ההתחדשות באזורים אלו?

גורמים בענף מעריכים את פוטנציאל תוספת יחידות הדיור במסגרת תמ"א 38 וחלופותיה במאות אלפים בתוך 20 שנה, אך מימוש פוטנציאל זה תלוי רבות באופן שבו הרגולציה תתמודד עם דילמות אלו, ועם היכולת ליצור מודלים כלכליים גמישים ומותאמים לצרכים וליכולות של אזורים שונים בארץ.

סיכום: דיון הכרחי ומציאת איזונים נדרשים

שאלת הכרחיות תוספת השטח לדירות הדיירים בפרויקטי תמ"א 38 ובהתחדשות עירונית אינה שאלה פשוטה ואין לה תשובה אחת. היא נוגעת בליבת המודל הכלכלי, בזכויות הקניין של הדיירים, ובתכנון האורבני של ערים עתידיות. בעוד גורמים כמו מנכ"ל רמ"י מצביעים על הפוטנציאל האדיר בהגדלת מספר יחידות הדיור הכולל באמצעות ויתור על תוספות שטח נדיבות לדיירים, גורמים אחרים בענף מדגישים את ההיבטים של פיצוי הדיירים על אי-נוחות ואת התפקיד של תוספת השטח בהבטחת ההיתכנות הכלכלית של פרויקטים רבים.

נראה כי בעידן המודלים המקומיים שבאו לאחר תמ"א 38, נדרש דיון מעמיק ומציאת פתרונות יצירתיים ומאוזנים. פתרונות אלו יכולים לכלול שילוב של תוספות שטח מדודות לדיירים (שאינן מגיעות להיקפים החריגים כמו בפרויקט דובנוב), לצד תמריצים כלכליים ממשלתיים (כמו סובסידיות, הקלות במס) ורגולטוריים (ייעול בירוקרטי) שיסייעו בשיפור הכדאיות הכלכלית של פרויקטים באזורים פחות אטרקטיביים. כמו כן, יש לשים דגש על הסברה ציבורית מקיפה שתציג בפני הדיירים את מכלול התמורות בפרויקט (לא רק תוספת השטח) ואת היתרונות המשמעותיים של דירה חדשה בבניין בטוח ומודרני.

איזון נכון בין האינטרסים של כל הצדדים – הדיירים, היזמים, הרשויות המקומיות והמדינה – הוא המפתח להאצת קצב ההתחדשות העירונית, להגדלת היצע הדירות, ובעיקר, להבטחת בטיחותם של מבנים ישנים ושיפור איכות החיים של מיליוני אזרחים בישראל. הדיון על תוספת השטח הוא חלק בלתי נפרד מבניית המודל האפקטיבי הבא של התחדשות עירונית.

הערה: מאמר זה מציג ניתוח כלכלי-תכנוני רחב ואינו מהווה ייעוץ משפטי, כלכלי או תכנוני פרטני. מומלץ לדיירים השוקלים פרויקט התחדשות עירונית בבניינם לפנות לייעוץ מקצועי ספציפי.