תמ"א 38 ותכנון עירוני: זכויות בנייה מצטברות או נפרדות?

תמ"א 38 במבוך התכנון העירוני - המפתח טמון בזכויות הבנייה

תמ"א 38, התוכנית הארצית לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה, הפכה זה מכבר לאחד הכלים המרכזיים לקידום התחדשות עירונית בישראל. אולם, ככל שהתוכנית תופסת תאוצה, מתעצמת גם המחלוקת סביב אחד ההיבטים המהותיים שלה - שאלת זכויות הבנייה. האם זכויות הבנייה המוענקות מכוח תמ"א 38 הן זכויות נפרדות ועצמאיות, או שיש לראות בהן חלק בלתי נפרד ממכלול הזכויות החלות על המגרש? התשובה לשאלה זו משליכה באופן ישיר על היקף הבנייה המותר, על כדאיות הפרויקטים ועל עתיד התכנון העירוני כולו. בואו נצלול אל לב הדילמה ונבחן את ההשלכות והפתרונות האפשריים.

רקע: תמ"א 38 אל מול תוכניות מתאר מקומיות

תמ"א 38 מעניקה תוספת זכויות בנייה משמעותית לבניינים הזכאים לחיזוק, במטרה לתמרץ יזמים ובעלי נכסים להצטרף למהלך השיפוץ הלאומי. על פי התוכנית, ניתן להוסיף עד 2.5 קומות לבניין קיים, ובתנאים מסוימים אף יותר מכך. אלא שלצד ההטבות הללו, קיימות ברבות מהערים גם תוכניות מתאר מקומיות המגדירות זכויות בנייה משל עצמן. השאלה המתבקשת אפוא היא: מהי מערכת היחסים בין שתי מערכות הזכויות?

נקודת המחלוקת המרכזית סובבת סביב עקרון "מיצוי הזכויות". על פי פרשנות אחת, יש לראות את תוספות הבנייה של תמ"א 38 כחלק בלתי נפרד מסך הזכויות הקבועות בתוכנית המתאר החלה על המגרש. כלומר, אם למגרש מסוים הוקצו זכויות בהיקף של X מ"ר, הרי שהתוספות מכוח התמ"א ייכללו במניין זה ולא יחרגו ממנו. גישה זו רואה בתמ"א 38 מעין "מסלול מואץ" למיצוי הזכויות הקיימות, ולא מנגנון לריבוין.

מנגד, פרשנות אחרת גורסת כי זכויות הבנייה מכוח תמ"א 38 הן בגדר "קומה נוספת" על הזכויות הרגילות. כלומר, הן מצטברות על זכויות הבנייה שמקנה התוכנית המקומית, ולמעשה מגדילות אותן במידה ניכרת. לפי קו מחשבה זה, המחוקק ביקש להעניק לזכויות התמ"א מעמד מיוחד ועצמאי, זאת בשל החשיבות הלאומית של מיגון מבנים מפני רעידות אדמה.

משמעויות והשלכות אפשריות

לא מדובר בעניין טכני או סמנטי בלבד. למחלוקת הפרשנית יש השלכות תכנוניות וכלכליות מרחיקות לכת:

• השפעה על היקף הבנייה: פרשנות המאפשרת "ריבוי זכויות" עשויה להביא לתוספת יחידות דיור משמעותית מעבר לתכנון המקורי, בהיקף שעלול לשנות את פני השכונה או הרחוב. זאת בניגוד לפרשנות ה"מיצוי" המותירה את סך יחידות הדיור על כנו.
• השפעה על תשתיות ושירותים: ככל שמתווספות יחידות דיור מעל התכנון המקורי, כך גדל הצורך בהתאמת התשתיות הפיזיות והחברתיות. גידול חד במספר התושבים עלול להעמיס על מערכות החינוך, התחבורה והחניה הקיימות.
• השפעה על כדאיות הפרויקטים: באזורי ביקוש, זכויות בנייה נוספות שוות זהב. ככל שניתן "לצבור" יותר זכויות מכוח תמ"א 38, כך גדלה הכדאיות הכלכלית של פרויקטים ועולה התמריץ ליזמים לקדמם. הפוך - פרשנות מצמצמת עלולה "להרוג" את התמ"א במקומות רבים.
• השפעה על מדיניות התכנון: הענקת מעמד מיוחד לתמ"א 38 עשויה לטשטש את משמעות תוכניות המתאר ולערער את הוודאות התכנונית. בראייה כוללת, עודף זכויות בנייה במתחמי התחדשות עלול לבוא על חשבון אזורים אחרים שיידרשו לצמצם בהתאם את היקפי הבינוי.

מחד, שאיפתה של תמ"א 38 לספק מענה מהיר למצוקת הדיור ולחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה היא חיובית וראויה. מאידך, יש להכיר גם בחשיבותה של ראייה תכנונית ארוכת טווח ובצורך באיזונים עדינים בין צרכים מתחרים. פרשנות לא זהירה של התמ"א עלולה להוביל למציאות של התחדשות ללא התחדשות - הגדלה של נפח הבנייה בלי התייחסות הולמת לצרכים סביבתיים וחברתיים.

בחינת פתרונות ודוגמאות מהשטח

אם כן, נדרש איזון עדין ומושכל בין הצורך הדחוף בחיזוק מבנים לבין החשיבות שבשמירה על ודאות תכנונית וראייה עירונית כוללת. בשנים האחרונות, על רקע התעצמות הדילמה, החלו רשויות שונות לגבש פתרונות יצירתיים ולקבוע מדיניות סדורה בנושא. להלן מספר דוגמאות:

• עיריית תל אביב: בשנת 2016 אישרה הוועדה המקומית מסמך מדיניות חדש לתמ"א 38, המכונה "מדיניות 3א'". על פי המדיניות, זכויות הבנייה מכוח התמ"א 38 תיחשבנה ככלולות בזכויות שמקנות תוכניות מאושרות אחרות. עם זאת, הותר חריג לפיו ניתן לנצל לצורך תמ"א 38 עד 15% מהזכויות המוקנות בייעוד שאינו מגורים, בהתקיים תנאים מסוימים. בכך, ביקשה העירייה ליצור איזון עדין בין מיצוי הפוטנציאל של התמ"א לבין הימנעות משבירת מסגרת זכויות הבנייה הכוללת.
• עיריית ירושלים: הוועדה המחוזית ירושלים אישרה ב-2020 את תוכנית מתאר 101-0711192, שיצרה מסלול מיוחד לתמ"א 38 הנקרא "ניוד זכויות אוויר". על פי המנגנון החדשני, בעלי מגרשים המבקשים לבצע פרויקט תמ"א 38 החורג מסך זכויות הבנייה המותרות, יכולים לשלם לעירייה "דמי הקמה". כספים אלו ישמשו את העירייה לרכישת זכויות בנייה ממגרשים אחרים בסביבה, ולהעברתן אל המתחם עצמו - וכך ייווצר מעין "איזון כולל". באמצעות מהלך זה ביקשו בעיריית ירושלים לתת מענה לביקוש הגובר להתחדשות עירונית, בלי להגדיל את סך כמות הבנייה המתוכננת בעיר.
• עיריית נתניה: מסמך המדיניות של הוועדה המקומית מ-2018 קובע כי יש לכלול את זכויות תמ"א 38 במסגרת הזכויות הכוללות של התוכנית החלה, למעט בפרויקטים של "בנייה ירוקה". במקרים אלו, הותר לנייד לטובת התמ"א שטחים המיועדים למסחר או תעסוקה, בהיקף של עד 25% מסך הזכויות. באמצעות גמישות זו, ביקשה עיריית נתניה לאזן בין הצורך בהתחדשות עירונית לבין העיקרון של ניצול יעיל של הקרקע, שאינו מתיר תוספות בלתי מידתיות של שטחי בנייה.

דוגמאות אלו ממחישות כיצד מדיניות תכנונית מקומית יכולה לתווך ולפשר בין האינטרסים השונים. אולם, על מנת לייצר ודאות רבה יותר, נראה שנדרשת הבהרה עקרונית ברמה הארצית של מערכת היחסים בין תמ"א 38 לתוכניות עירוניות.

מה נדרש מכאן ואילך?

הדילמה סביב מעמד הזכויות בתמ"א 38 היא רק ביטוי אחד למתח המובנה בין התחדשות עירונית נקודתית לבין תכנון עירוני הוליסטי, ארוך טווח. על מנת לייצר מציאות מאוזנת יותר, נדרשים כמה מהלכים:

א. אמירה מפורשת של המחוקק הארצי בדבר מעמד הזכויות ויחסי הגומלין עם תוכניות מקומיות. הבהרה כזו תסייע ליצירת ודאות ואחידות ברמה הלאומית.

ב. הסמכת הוועדות המחוזיות לקבוע הנחיות מחייבות לטיפול בזכויות, בהתאמה לתנאים ולמאפיינים של כל מחוז.

ג. מתן אפשרות לוועדות המקומיות לקבוע הסדרים עצמאיים מסוימים, בכפוף למדיניות הארצית, באופן שיאזן בין הצרכים המקומיים לדרישות התמ"א.

ד. פיתוח מנגנוני איזון תכנוניים וכלכליים שיאפשרו "פיצוי" לאזורים שהתמ"א פוגעת בפוטנציאל הפיתוח שלהם, למשל דרך ניוד זכויות בנייה או זכויות בכסף.

ה. פישוט וייעול הליכי האישור, כך שמטלטלת הוודאות התכנונית לא תרתיע יזמים ותקשה על מימוש פרויקטים.

בסופו של דבר, המטרה היא למצוא את נקודת האיזון המדויקת בה זכויות התמ"א מתמרצות את חיזוק המבנים וההתחדשות העירונית, בלי לייצר "עיוותים" במרחב הבנוי. דילמת הזכויות אינה רק סוגיה בירוקרטית חשבונאית; היא שאלה ערכית באשר לאופן בו אנו מדמיינים את עתיד המרחב העירוני.