תמ"א 38 על כף המאזניים - האם התוכנית עומדת בהבטחותיה?
תכנית המתאר הארצית 38, או בקיצור תמ"א 38, נועדה במקור לחזק את עמידות המבנים בישראל מפני רעידות אדמה, תוך עידוד התחדשות עירונית והגדלת היצע הדיור. אך האם התוכנית שהושקה לפני כעשור וחצי אכן מממשת את מטרותיה? בחינה ביקורתית מעלה תמונה מורכבת, עם הצלחות לצד אתגרים משמעותיים שטרם באו על פתרונם.
האתגר הסייסמי: הפער בין התוכנית לביצוע
המוטיבציה העיקרית שעמדה בבסיס תמ"א 38 הייתה החשש מפני הנזק העצום שעלול להיגרם למבנים ותיקים בעת רעידת אדמה. לפי דוח של האגף לרעידות אדמה במשרד הבינוי, כ-80,000 מבנים בישראל נבנו לפני 1980 וחשופים לסכנה מוגברת של קריסה במקרה של רעש חזק. התמ"א יצאה לדרך כדי להניע בעלי דירות ויזמים לחזק ולשפץ מבנים אלו, תמורת תוספת זכויות בנייה.
אלא שלמרות מאמצי השיווק, המציאות בשטח מלמדת כי בפועל, רק כ-10% מהבניינים שהוגדרו בסיכון גבוה עברו חיזוק במסגרת תמ"א 38. בקצב הנוכחי, יידרשו עשרות שנים כדי לטפל במרבית המבנים הפגיעים. הסיבות לחוסר המימוש מגוונות, וכוללות בעיות בירוקרטיות, חוסר כדאיות כלכלית בחלק מהאזורים, והתנגדויות של דיירים.
דוגמה בולטת היא תל אביב, העיר בעלת מספר המבנים הגבוה ביותר המחייבים חיזוק. על פי נתוני העירייה, מתוך 3,600 מבנים בסיכון, רק 400 חוזקו עד כה במסגרת תמ"א 38 בתל אביב - כ-11% בלבד. הנתח הארי של הפרויקטים התרכז באזורי הביקוש הצפוניים, ואילו ברובעים הדרומיים היו מעט מאוד יוזמות, למרות שם דווקא קיימים ריכוזים של מבנים פגיעים.
מנוף לצמיחה או תרומה לצפיפות?
נדבך נוסף של תמ"א 38 הוא תרומתה להגדלת מלאי הדירות ולהתחדשות המרקמים העירוניים הוותיקים. לפי נתוני הלמ"ס ומינהל התכנון, מאז 2005 אושרו במסגרת התוכנית כ-70 אלף יחידות דיור חדשות, שהן כ-15% מסך יחידות הדיור שנוספו למשק בתקופה זו. מדובר בתוספת משמעותית להיצע הדירות הכללי ולחידוש פני הערים.
עם זאת, עולות טענות כי במקרים רבים התוספת הזו אינה מלווה בהתאמה מספקת של התשתיות הפיזיות והחברתיות. למשל, לפי דוח של הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, רק 30% מהפרויקטים שנסקרו כללו הקצאה מספקת של שטחי ציבור כגון גינות, מבני חינוך או מרפאות, ביחס לגידול במספר התושבים. ברמה השכונתית נוצרת לעתים "נקודת רוויה", כאשר הצפיפות עולה בחדות ללא מענה הולם של שירותים ומרחבים פתוחים.
בעיה נוספת נוגעת להיבטים החברתיים. פרויקטי תמ"א 38 מביאים פעמים רבות לשינוי מהותי בהרכב האוכלוסייה, עם תופעות של ג'נטריפיקציה ודחיקת תושבים ותיקים החוצה. העלייה החדה בשווי הדירות והתחזוקה מובילה לא אחת למעבר של תושבים מוחלשים לשולי העיר, ולפגיעה במרקם הקהילתי. נדרשים מנגנונים לאיזון הרכב הדיירים, למשל על ידי שילוב "דיור בהישג יד" לצד דירות בשוק החופשי, אך אלו עדיין נדירים יחסית בפרויקטי תמ"א.
האתגר הבירוקרטי ומשך הפרויקטים
כאב ראש מרכזי עבור יוזמות תמ"א 38 הוא הסחבת הבירוקרטית המאפיינת את התהליך. לפי נתוני משרד הפנים, משך הזמן הממוצע מתחילת תהליך התכנון ועד לקבלת היתר הבנייה עומד על כ-4.5 שנים - פרק זמן ארוך מאוד שמקשה על יזמים קטנים ומשפיע על הכדאיות הכלכלית.
בין הגורמים לעיכובים ניתן למנות מערך תכנוני מסורבל הדורש אישורים ממספר רב של ועדות והיעדר תקני חניה או מקלטים מותאמים לפרויקטים מורכבים. לעתים, חילוקי דעות בין הדיירים ותביעות משפטיות מעכבות את התהליך אף יותר. התוצאה היא שהיזמים מתקשים לעמוד בלוחות הזמנים, והדיירים נותרים שנים ארוכות בחוסר ודאות.
מקרה שממחיש את האתגר הוא פרויקט תמ"א ברחוב שדרות ירושלים ביפו, שאושר כבר בשנת 2010 אך נתקע במשך 7 שנים עקב התנגדויות והליכים משפטיים שיזמו כמה מהדיירים. רק לאחרונה, לאחר מאמצי גישור מורכבים והתערבות בית המשפט, החל הפרויקט להתקדם בשטח. מקרים מסוג זה מרתיעים לא פעם יזמים מלהיכנס מלכתחילה לתהליך.
המלצות מדיניות ומבט לעתיד
על מנת שתמ"א 38 תממש את הפוטנציאל הגלום בה, נדרש עדכון משמעותי של המדיניות על בסיס הלקחים שהצטברו עד כה:
ראשית, יש להתאים את התמריצים כך שיעודדו חיזוק דווקא באזורים הפגיעים ביותר, גם אם הכדאיות הכלכלית נמוכה יותר. למשל, הענקת מענקים ייעודיים לדיירים או סבסוד אגרות והיטלי פיתוח ליזמים באזורי עדיפות סייסמית.
שנית, נדרשת הקצאה מחייבת של שטחי ציבור ותשתיות לפי מדדים ברורים שיבטיחו איכות חיים וצמיחה מאוזנת. במקביל, יש לפתח הסדרים לשילוב דיור בר השגה בשיעור מסוים, אם בבעלות ציבורית או בשכירות ארוכת טווח. תמהיל חברתי מגוון תורם ליציבות השכונתית לאורך זמן.
בהיבט הבירוקרטי, חיוני להאיץ ולפשט את תהליכי התכנון והרישוי, למשל על ידי יצירת "מסלול ירוק" והתמקצעות של צוותי הרישוי ברשויות המקומיות. כמו כן, יש להגדיר לוחות זמנים מחייבים להשלמת שלבים שונים, כך שהתהליך כולו לא יימשך יותר מ-24 חודשים.
בטווח הארוך יותר, יש לשקול גם ביזור של ההחלטות התכנוניות לרשויות המקומיות וליזמים בשטח, תוך יצירת "ארגז כלים" המאפשר התאמה מיטבית לצרכים המקומיים. דוגמה מעניינת לכך היא מודל "פינוי-בינוי בשיתוף הקהילה" שקידם משרד הבינוי בשנים האחרונות, ומעניק לדיירים שליטה רבה יותר על התכנון והביצוע.
סיכום ומחשבות לעתיד
תמ"א 38 היא ללא ספק כלי חשוב ורב עוצמה בהתמודדות עם האיומים הסייסמיים ובקידום התחדשות עירונית. היא הצליחה להניע תהליכים חיוביים בשוק הנדל"ן ולחולל שינוי של ממש במרקם הבנוי בישראל. יחד עם זאת, התוכנית לא הגשימה את מלוא הפוטנציאל שלה, הן בהיבט היקף המבנים שחוזקו והן בראייה הרחבה של פיתוח עירוני בר-קיימא.
האתגרים המונחים לפתחה של התמ"א הם מורכבים - החל מהתמודדות עם חסמים בירוקרטיים ועד למציאת נקודת האיזון בין צרכי הפרט לאינטרס הציבורי. אולם, אם נדע לקחת את הביקורת ברצינות הראויה, ולהטמיע את ההמלצות לשיפור המדיניות, נוכל להפוך את התמ"א לכלי אפקטיבי עוד יותר, שאכן מגשים את ההבטחה הגלומה בו.
בסופו של דבר, ההשקעה בפרויקטים של תמ"א 38 היא השקעה בעתיד הבטוח והמשגשג של המרחב העירוני בישראל. היא מצריכה חשיבה ארוכת טווח, היוועצות עם מגוון בעלי עניין ונכונות לבחון את עצמנו בכנות. ככל שנעשה זאת, תוך למידה מתמדת והסקת מסקנות, נוכל להבטיח שהתמ"א תהיה מנוף של ממש לשגשוג החברה והסביבה העירונית בישראל בעשורים הקרובים.
